行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問題的意見
環(huán)法規(guī)函〔2019〕121號
2017年修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（自2017年10月1日起施行，以下簡稱新條例）施行以來，關于需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。
根據(jù)最高人民法院于2004年5月18日印發(fā)的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法【2004】96號，以下簡稱《紀要》）有關新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則的規(guī)定，結合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實踐，并經(jīng)征求最高人民法院和司法部意見，現(xiàn)就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關法律適用問題，提出以下意見。
一、有關法規(guī)規(guī)定和新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
（一）有關法規(guī)規(guī)定
新條例第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關閉。”
修訂前的《建設項目環(huán)境保護管理條例》（自1998年11月29起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”
（二）新舊法律規(guī)范銜接適用基本規(guī)則
《紀要》明確提出：“根據(jù)行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：（一）法律、法規(guī)或規(guī)章另行規(guī)定的；（二）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質(zhì)應當適用新法的實體規(guī)定的。”
二、“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，適用新條例進行處罰。
經(jīng)征求最高人民法院意見，《紀要》中提到的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行之前。”
因此，“未驗先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規(guī)定的“行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應當適用新條例作出行政處罰。
我部此前印發(fā)的相關解釋或者文件，與本意見不一致的，以本意見為準。
生態(tài)環(huán)境部
2019年10月17日
注意：以下文件已廢止
國家環(huán)保總局
關于如何認定建設單位違法行為連續(xù)性問題的復函
(1999年1月23日 環(huán)發(fā)[1999]23號)
廣東省環(huán)境保護局：
你局《關于如何認定未經(jīng)報審環(huán)境影響報告、環(huán)境保護方案，擅自進行建設行為性質(zhì)的請示》(粵環(huán)報[1998]27號)收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復如下：
根據(jù)1998年頒布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定，國家對建設項目實行環(huán)境影響評價制度，建設單位應當在建設項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表。
據(jù)此，建設單位末按國家規(guī)定在可行性研究階段報批環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表，即擅自建設的，其行為違反了建設單位進行環(huán)境影響評價的法定義務；在其依法履行環(huán)境影響評價義務之前，其行為應被視為違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)。
《關于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》
（環(huán)函〔2004〕470號）
關于《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條法律適用問題，國家環(huán)境保護總局經(jīng)研究，近日作出解釋，全文如下：
《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”
《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，國家對建設項目實行環(huán)境影響評價制度，建設單位應當在建設項目的可行性研究階段報批環(huán)境影響評價文件。
《環(huán)境影響評價法》第31條規(guī)定：建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第24條的規(guī)定重新報批審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。
據(jù)此，建設單位未按國家規(guī)定在可行性研究階段或核準前報批環(huán)境影響評價文件即擅自開工建設的，其行為違反了建設單位進行環(huán)境影響評價的法定義務；在其依法履行環(huán)境影響評價義務之前，其行為應被視為違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，環(huán)保部門應依據(jù)《環(huán)境影響評價法》第31條有關規(guī)定，對其進行處罰。
